七一前夕，北京和重庆两座超大型城市连续出台实施城市更新行动的指导政策，2021年6月10日北京市政府发布了《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（下文简称《意见》）。6天后，重庆市政府也发布了《重庆城市更新管理办法》（下文简称《办法》）。

 

首先值得点赞的是，两城都是在“十四五”之后出文，结合自身长期实践，吸纳了其它城市的城市更新工作经验，深度贯彻了十四五阶段的核心思想，都是站在实操的角度，站在存量时代各方利益参与者的角度，给出的一份充分考虑落地的实施指导。

 

但从文件级别来看，《意见》只能算作是地方政府的政策性文件，尚未形成明确的地方政府规章或者地方性法规。北京市是全国四个一线城市中唯一一个没有针对城市更新形成地方规章级文件以上的城市，足以见得北京市对城市更新工作的慎重，加之首都的减量重任、城市圈层定位划分、正负清单约束等制约条件，《意见》指导下的城市更新只能是“小、渐、可”的稳步前进。

 

反观重庆，其推出的《办法》已经是政府行政规章级别的政策文件了，而且面对问题开放务实、面对市场诚意满满，可见后起之秀重庆的城市更新之决心，也能预见这座城市焕新转身的信心和节奏。

 

二者对比来看，这竟和两座城市的文化与性格天然吻合，所以说城市更新是要因地制宜，量体裁衣，不是一个技术管控思维下的规划和行政法规可以统一解决的。本文将横向对比解读早期出台城市更新政策的广州、深圳、上海与成都等先行城市经验，并从规划引领角度纵向解读一下实施层面对于城市更新专项规划的要求和行业深刻影响。

 

 

 

政策已出台城市横向比对

 

广州——从政府站位的角度，广州的城市更新给出了明确的“政府主导”的原则，据说广州有过相关政策文件超过300份，最近白云区的43号文因区属国企涉嫌垄断旧村改造前期服务，竟也引发很多争议。当然广州市的城市更新成绩更值得肯定，2015年，《广州市城市更新办法》颁布，将“三旧”改造上升到了城市更新的高度，治理城市发展过程中产生的衰败地区、土地低效开发地区，同步诸如核心区产业提升、民生改善等城市发展需要解决的重点问题上也得到了明显关注。广州也是中国首个创新体制机制的城市，成立了专职的“城市更新局”，统筹城市更新工作。

 

深圳——相较广州，深圳的城市更新政策变“政府主导”为“政府引导”，相比之下有着更深层的市场逻辑，高强度的地块开发也给予了市场力量在城市更新过程中盈利的基础和参与积极性。2009年，深圳作为城市更新的先锋者提出了中国第一个城市更新专项政策《深圳市城市更新办法》，可以说这一年标志了我国正式进入了城市更新元年。2020年，《深圳经济特区城市更新条例》颁布，用了11年的时间完成了从地方政府规章到地方性法规的飞跃。

 

上海——相比广州深圳，上海的选择既有具体问题具体分析的务实也有折衷主义的并蓄——结合不同的项目性质，给出了“政府-市场”双向并举的方式。在“政府推动、市场运作”的考虑下给社会力量、市场力量以成长的土壤，让更合适的主体发挥更重要的作用。继“有机更新”之后，“微更新”、“自主更新”理念的发展或可从可持续的角度确保达成政府与市场的共识。2015年，上海市也颁布了《上海市城市更新实施办法》，强调了“有机更新”的概念。上海的城市更新立足迈向卓越的全球城市，营造高品质城市空间，提升全球城市竞争力是重点。这个过程中上海延续了其在规划技术方面先进性，从规划管理与土地管理的角度开始给出一系列创新，比如全生命周期管理、用地性质互换、公共要素清单等等，在某种程度上标志着城市开始了从增量阶段的刚性规划到存量阶段弹性控制的探索，城市规划管理的地位开始上升。

 

成都——2020年，借鉴了深圳、上海、广州的经验，在新发展理念的指引下，成都市发布《成都市城市有机更新实施办法》，直接将“有机更新”的更新方式写到了文件的名称中，从产业结构、环境品质、文化传承三个角度出发，围绕建设国家中心城市、美丽宜居公园城市、国际门户枢纽城市和世界文化名城，对城市空间形态和功能进行整治、改善、优化。可以看到，在成都市的城市更新文件中明确体现了在物理空间上要“少拆多改”，将保护、产业、生态的优先级放到了最大的高度上去。我们对城市更新的认识不再是一份一刀切的工作，而是一个持续的过程；城市管理与城市运营的关系不再割裂，城市治理开始探索如何为城市的高质量发展而服务。

 

历史机遇——2020年底发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“实施城市更新行动”，“城市更新”首次作为一项重大整体决策部署被纳入国家中长期发展规划，成为国家层面要求实施的具体行动。

 

北京——就在各地政府学习贯彻十四五方针实施城市更新行动时，北京市酝酿两年多的《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》及时发布。北京的文件区别于以往其他任何一个城市，给出了“政府推动”的新方向，那就是在“规划引领”的基础之上，“组织实施”方面政府“退”一步给市场化参与的实施主体，“配套政策”方面政府“迈”三步——规划政策、土地政策、资金政策全面给予实施主体以支持。鼓励市场主体投资参与城市更新，鼓励产权人自筹资金实施自主更新，鼓励金融机构创新金融产品支持城市更新。针对接下来的北京城市更新工作，北京市委成立了城市更新专班，由市委秘书长直接牵头，多部门参与共同开展首都城市更新的政策制定与完善工作。强化《意见》中规划引领的作用，后续将在《意见》的基础上，结合圈层划分与街区单元的引领作用，完成北京城市更新专项规划，具体指引北京城市更新工作。市住建委也将结合试点先行的原则制定具体的行动计划，预计六月底发布。 

 

站位的转变标志着思路的转变。结合我国以“有效市场+有为政府”的思路实现高质量发展，积极响应中央“简政放权”的要求，北京的城市更新政策将政府从规则制定者与计划执行者的角色逐渐转化为方向的引导者和秩序的维护者。针对这样的思路转变，《意见》中已经要求政府各相关部门加强对城市更新的学习、宣传与教育工作，推动市场力得以更加充分的释放，推动公众参与完成从话语参与到行动参与全过程，为发展建立平台、画出条框，融合矛盾。“小规模、渐进式、可持续”，不仅体现出了有机更新的内涵，也给首都从“城市管理”向“城市治理”方向下，奠定了城市更新的总基调。

 

重庆——继北京之后，重庆日前也出台了《重庆市城市更新管理办法》，不仅考虑到十四五的新发展要求，作为住建部2020年“城市体检”工作的样本城市之一，重庆还将城市体检的内容考虑到了本次政策的制定中去，显示出了对城市更新工作考虑的全面系统性。细读文件后，我们禁不住要喊一声痛快。可以说政策之开明，路径之清晰，当为时下各个城市中最出挑的，没有一句含糊不清的冗辞官话，很重庆、且很有股改革开放勇立潮头的振奋感。

 

第一，政策支持方面，面对市场化实施主体，土地直接委托和带方案招拍挂写的明明白白；建筑面积奖励条件列的清清楚楚；全域统筹、异地平衡、开发运营一体化的创新做的规规矩矩。第二，对规划引领提出了更高的要求——规划策划并举。除了与国土空间总体规划衔接的城市更新专项规划外，文件还要求区政府组织城市更新片区策划方案，明确片区发展目标、产业定位、更新方式、经济指标、实施计划、规划调整建议等内容，衔接规划与实际执行。这是考虑到存量时代城市运营的需求，也是推进产城升级、完善治理发展所必要的，超出传统蓝图式、技术控制型规划更高一级的需求。第三，以城市体检推动城市更新中的满意度调查结果，结合公众参与与社区规划师制度，更好地将社会公众纳入到整个城市更新的进程中去；同时，开展城市更新项目竞争性评选，对具有示范效应的项目予以适当的财政资金奖补激励。 

 

 

 

 

纵向规划衔接要求与强制条件

 

北京和重庆都强化了规划引领的城市更新原则，城市更新的存量挖潜作业势必不同于增量新区那样的技术控制规划，在国土空间规划五级三类的层级衔接基础上，城市更新专项规划与更新单元规划应该有自己站位。城市总体规化之下，它们与法定控制性详规的关系该如何处理，如何正义的去影响法定图则，又如何明确地指导修建性详规编制？

 

新区的增量规划是一个“理想”或者“假想”的建构过程，强调工程技术思维导向的“蓝图规划模式”。反观城市更新，一定是因地制宜，没有任何完全一样条件的城市和片区，城市更新片区规划往往面对现状涉利条件复杂，无论基于政府的控制需求，还是基于市场的盈利诉求，博弈一直存在，而我们却可以在《意见》和《办法》两份文件中找到一个新型规划师的重要价值身份，即平衡政府、市场、民众三者利益关系的“规划治理”价值，这是一种以社会共益思维导向的“治理规划模式”。

 

《意见》中提到的责任规划师，《办法》中讲到的社区规划师，这两个角色对于其社会的价值来说是一个身份，但可以明确说都不是一个单独个体，也不是传统的规划学建筑学意义上的某个专家。我们的城市发展进入新阶段，需要平衡兼顾社会效益、经济效益、环境效益多体系的平衡，我们需要的是一个跨专业的协作规划组织机构，引导由社会力量参与更新、政府部门审核完善的“治理型规划”。

 

作为“管控工具”的技术规划在城市更新复杂局面下已经不堪重用，很多地方还在依赖技术思维导向的规划院和建筑师去做城市更新单元的规划与策划。然而根据新的政策要求，规划行业也势必会出现更加跨界的进化型策略实施机构与平台，它需要有完整健全的产品价值观面对城市和其市民，具有平台化特征的策划、规划组织能力，包括城市设计力量、资产管理思维、产业发展观念和社会人文情怀等正向要素整合能力，配合政府搭建多规一体的“规划治理平台”，让城市更新专项规划从控制导向的“管理工具”变为新型“治理工具”，在城市更新规划产品共识的基础上充分发挥全社会力量共同致力于实施城市更新行动。

 

责任规划师也好，社区规划师也好，作为新型城市更新规划师，他们必须是社会思维导向并要有精准而明确的工作站位，那就是着眼城市的站位、依靠人民的站位，积极参与到城市更新的全周期全要素规划策划当中来，作为“治理工具”的城市规划设计势在必行。

 

 

今天，越来越多的城市有了自己的城市更新纲领性文件。2012年珠海就出台了《珠海市城市更新管理办法》，2015年修订为《珠海经济特区城市更新管理办法》；2020年中山市出台《中山市城市更新管理办法》，青岛市发布《青岛市人民政府办公厅关于加强城市更新规划和用地管理有关工作的意见》；无锡市日前发布了《关于加快推进城市更新的实施意见》，福州市发布《福州市“城市更新+”实施办法》，辽宁省也将出台城市更新先导区建设实施意见和城市更新先导区项目建设方案。天津市以滨海新区为试点组织先行工作，武汉市组建了城市更新中心，长沙市出台《长沙历史城区城市更新方案》…

 

中国正全面进入了一场城市更新运动中。政府从最初解决城市化发展面临的单一问题，到今天中心城区面临的有机更新、产城善治等复杂问题，再到未来全民参与的自主更新，政府的身份角色会越来越淡化。城市发展的主题词也将从经济成长到产业升级、再到全面发展公共空间、民生改善、城市功能、文化传承、环境提升。

 

与其说是城市更新的话题被推成为时代的风口，不如说人民的利益被放到了越来越重要的位置，一切的发展都是为了人民的美好幸福生活，无论北京的《意见》还是重庆的《办法》都还是阶段性尝试，人民的城市终会为人民带来更好的常态化城市更新可持续路径。

 

 

本文作者：

 

柯   翔   ：高和更新CEO    高和产品创新总监    城市规划硕士

 

汤主任   ：高和更新  城市政策研究中心执行主任   北大人文地理学硕士

 

 

下载链接：

 

《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》

http://www.cq.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/szfwj/xzgfxwj/szf/202106/t20210618_9408078.html

 

《重庆城市更新管理办法》

http://www.gov.cn/xinwen/2021-06/10/content_5616717.htm